广州市增城区人民政府

行政复议决定书

增府行复〔2024〕80号

申请人：广州市增城某达民宿店。

被申请人：广州市公安局增城区分局。

法定代表人：王浩宏，职务：分局长。

地址：广州市增城区荔城街府佑路99号。

申请人不服被申请人于2023年12月5日作出的穗公增行罚决字〔2023〕316873号《行政处罚决定书》，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，本案适用普通程序审理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销被申请人作出的上述《行政处罚决定书》。

申请人称：

被申请人作出的处罚决定认定申请人未对入住人员依法登记，未按规定执行住宿实名制主要证据不足。

被申请人称有江某对申请人的指认、陈某的询问笔录、江某的询问笔录对书证签字确认及微信转账记录、监控视频截图、聊天记录、旅业系统无江某登记记录等证据。申请人认为，询问笔录虽然具备真实性、合法性，具有证据能力，但不能作为认定案件事实依据。以上证据只能证明江某、陈某到过某民宿，并不能证实江某、陈某4月至8月份在某民宿入住的事实，虽然江某和陈某的笔录都陈述了4-7月份在某民宿入住，江某对书证4-8月份签字确认并辨认出前台工作人员，但微信转账记录显示的是某公寓，且该转账用途只有江某供述确认，无其他有力证据印证，与构成江某、陈某在某民宿入住事实关联性弱、证明力弱，旅业系统也无江某、陈某登记记录，根本无法证实江某、陈某入住某民宿事实。被申请人认定江某、陈某4-8月份入住某民宿事实既没有某民宿盖章的票据证据证明，亦缺乏有力的证据印证。因此，申请人不存在未按规定执行住宿实名制的违法行为，被申请人作出的处罚决定认定申请人未按规定执行住宿实名制缺乏主要证据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。

被申请人作出的处罚决定认定申请人未对入住人员依法登记，未按规定执行住宿实名制违反了《中华人民共和国反恐怖主义法》缺乏法律依据。

申请人认为，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第一条规定：为了防范和惩治恐怖活动，加强反恐怖主义工作，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，根据宪法，制定本法。第三条规定：恐怖主义是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。本法所称恐怖活动是指恐怖主义性质的下列行为：（一）组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；（二）宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；（三）组织、领导、参加恐怖活动组织的；（四）为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的；（五）其他恐怖活动。本法所称恐怖活动组织是指三人以上为实施恐怖活动而组织成的犯罪组织。恐怖活动人员是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。恐怖事件是指正在发生或者已经发生的造成或者可能造成重大社会危害的恐怖活动。

根据上述法律规定，虽然《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款规定了住宿业的法律责任，但《中华人民共和国反恐怖主义法》第一条规定的立法目的是为了防范和惩治恐怖活动，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条第一款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当。即使申请人存在未按规定执行住宿实名制，也应考虑申请人的行为是否对社会造成了危害，危害程度是否严重影响到社会公共安全、社会恐慌、侵犯人身财产或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。而被申请人认定申请人未按规定执行住宿实名制违反《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款规定，对申请人处以10万元罚款，既没有认定申请人的行为对社会造成什么样的危害程度又没有认定申请人的行为有恐怖主义性质行为，根本不符合《中华人民共和国反恐怖主义法》立法目的和行政处罚设定和实施，明显滥罚，缺乏法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：行政处罚没有依法或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。

被申请人答复称：

一、我局查明的违法事实

2023年8月11日，报警人陈某凤到我分局福和派出所所报称：2023年4月至7月期间，其被情人江某近以裸照威胁的方式多次在某民宿发生性关系。调查发现，2023年4月至7月期间，江某近通过微信扫码支付的方式以50-80元不等的价格多次入住某民宿钟点房，随后发信息让陈某凤到某民宿。江某近指认是某民宿前台工作人员谢某勇为其办理入住手续。我局通过来穗临住人员信息采集系统未查询到在此期间江某近入住某民宿的登记记录。

另查实，某民宿在2022年因未对入住的未成年人进行实名登记，未履行监管责任，违反《中华人民共和国未成年人保护法》，被我局处以罚款贰万元并处责令停业整顿五日的行政处罚，并根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定对其下发《责令整改通知书》（穗增公（福和）责通〔2022〕310092号）。该案经复议、诉讼，最终法院判决驳回某民宿的诉讼请求。

我局综合全案调查，认定某民宿的行为已构成未按规定执行住宿实名制的违法行为，且经教育处罚后不改正。经听证程序后，我局根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，于2023年12月5日对某民宿作出罚款拾万元的行政处罚决定。

以上事实有叶某连、谢某勇等人陈述和申辩，江某近、陈某凤等人证人证言，聊天记录、入住转账记录、监控视频截图等证据证实。

二、维持我局意见的理由如下

（一）认定申请人未按规定登记住宿旅客信息的违法行为事实清楚、证据确凿。

本案中，虽然叶某连、谢某勇拒不供认存在不按规定登记住宿旅客江某近的姓名、身份证件种类和号码的违法行为，但是根据江某近对某民宿的指认、入住某民宿的转账记录、入住后与报警人陈某凤的聊天记录、陈某凤的陈述，以及来穗临住人员信息采集系统未查询到江某近的入住某民宿的登记记录等证据，已形成完整证据链，证实2023年4月至7月期间，某民宿多次在住宿人员江某近入住某民宿时未按规定登记江某近的姓名、身份证件种类和号码的违法事实。因此，我局认定该违法行为事实清楚、证据确凿。

（二）我局对申请人处罚适用依据正确，内容适当。

根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条之规定：“电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十万元以上五十万元以下罚款。住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”

本案中，申请人作为住宿服务提供者，在2022年因未对入住的未成年人进行实名登记，被我局根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定对其下发《责令整改通知书》。在2023年4月至7月期间，仍多次在住宿人员江某近入住某民宿时未按规定登记旅客江某近的入住信息，被责令改正后拒不改正。因此，我局根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，对其处以罚款拾万元的行政处罚决定适用依据正确，内容适当。

（三）我局办案程序合法，依法保障申请人的权利。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条之规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”2023年9月7日，我局福和派出所受理该案后，积极开展调查取证，充分听取当事人陈述、申辩。后综合分析全案证据、调查情况，并经听证程序后，于2023年12月5日依法作出行政处罚决定，同日将《行政处罚告知笔录》及《行政处罚决定书》送达原告，听取申请人陈述、申辩，原告拒绝签名按捺手印确认，我局办案民警按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条之规定，将拒收情况录音录像，并注明情况。因此，我局办案程序合法，依法保障申请人权利。

本府查明：

广州市增城某公寓于2018年6月20日登记成立，于2019年9月9日名称变更为广州市增城某达民宿店（以下简称“某民宿”），经营范围为住宿业。

2023年9月6日，江某近在广州市增城区看守所向民警陈述分别于2023年4月20日、5月14日、7月2日、7月16日和7月31日，去广州市增城某公寓住宿，该公寓存在不按规定登记住宿旅客信息的违法行为。被申请人当日即决定受理。

2023年8月31日15时29分至16时37分，被申请人工作人员对陈某凤进行询问。陈某凤称：2023年4月份某一天晚上20时许、7月2日、7月16日下午16时许、7月31日20时许，其按照江某近的指引从某民宿一楼后门进入江某近已开好的房间，没有经过前台，每次都在房间呆了一段时间后就自行从一楼后门离开。

2023年9月6日14时34分至16时45分，被申请人工作人员在增城区看守所对江某近进行询问。江某近称：2023年4月20日他到某民宿开房，并按前台一名男子要求出示了身份证，至于怎么登记的他不清楚，之后他交了60元住宿费，就拿着前台男子给的205房钥匙去了房间，之后他微信叫陈某凤从民宿后门上来房间，陈某凤在房间呆了一个小时后从后门离开。2023年5月14日时凌晨1时许他到某民宿开房，之前接待他的那名前台男子没有要求他出示身份证，他用微信支付了60元给某民宿，他在房间内住到早上9时许就离开了。2023年7月2日凌晨1时许，他到某民宿开房，前台一名女子没有要求他出示身份证，他用现金支付了60元，他在房间内住到早上8时离开。2023年7月16日12时许他到某民宿开房，之前接待他的前台男子没有要求他出示身份证，他用微信支付了50元，他到房间后就叫陈某凤到该房间，陈某凤是当天下午16时许来到房间的，坐了一会就离开了。2023年7月31日20时许他到某民宿开房，之前接待他的前台男子没有要求他出示身份证，他用微信支付了60元，他拿着钥匙来到205房间后，就叫陈某凤过来，陈某凤于当天21时许来到205房，过了不久陈某凤就从后门离开了。同时，江某近辨认出2023年4月20日、5月14日、7月16日和7月31日某民宿前台接待他的男子是谢某勇，并且现场指认了其入住的地点为某民宿205房。另外，江某近提交的微信转账记录显示：2023年4月20日向某公寓付款50元，2023年4月27日向某公寓付款50元，2023年5月2日向某公寓付款80元，2023年5月3日向某公寓付款50元，2023年5月9日向某公寓付款60元，2023年5月14日向某公寓付款60元，2023年5月28日向某公寓付款50元，2023年6月4日向某公寓付款50元，2023年6月18日向某公寓付款50元。

2023年9月13日，被申请人书面传唤叶某连接受询问。2023年9月14日14时25分至15时37分，被申请人工作人员向叶某连询问。叶某连称：其是某民宿的经营者，某民宿存在技防系统采获信息存储时间不满足相关要求的违法行为，对于某民宿不按规定登记住宿旅客信息一事她不清楚。某民宿平时一般都是谢某雁、谢某勇负责管理的，平时都是直接在电脑登记上传入住旅客信息，如果系统有问题再作纸质登记。

2023年10月14日，被申请人书面传唤谢某雁接受询问。2023年10月16日10时05分至11时04分，被申请人工作人员向谢某雁询问。谢某雁称：某民宿有她和谢某勇2个前台服务员，她以白天为主，谢某勇以晚上为主，平时某民宿前台接待住宿客人时都会要求客人出示身份证并核对身份信息，并按要求上传客人的身份信息，2023年4月至8月份没有不按规定登记住客信息的情况。某民宿通过现金、支付宝、微信收费，其微信、支付宝都是叶某连的名字，客人需要时就开具单据。

2023年10月14日，被申请人书面传唤谢某勇接受询问。2023年10月16日10时05分至11时04分，被申请人工作人员向谢某勇询问。谢某勇称：某民宿有他和谢某雁2个前台服务员，他负责晚上一般是晚上9时到第二天早上9时，谢某雁负责白天，他们接待入住客人时会要求客人出示身份证，后上传电脑。2023年4月20日、5月14日、7月2日、7月16日、7月31日他没有接待过江某近，有一个客人称掉了东西去前台拍过视频，但该客人没有开房。某民宿通过现金、支付宝、微信收费，其微信、支付宝都是叶某连的名字，客人需要或者有押金的就开单据。

2023年10月8日，广州市公安局增城区分局福和派出所出具情况说明和数据列表，显示经调取某民宿2023年4月至8月份来穗临住人员信息采集系统入住上传数据，并没有发现江某近、陈某凤二人入住该民宿的上传记录。

2023年11月21日，被申请人作出行政处罚告知笔录，向某民宿告知：2023年4月至8月期间，江某近和陈某凤多次入住广州市增城某达民宿店，广州市增城某达民宿店未对入住人员依法进行登记，未按规定执行住宿实名制，另查明广州市增城某达民宿店曾于2022年8月因违反《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款未按规定执行住宿实名制被公安机关责令限期改正，现再次发现未按规定执行住宿实名制。以上事实有广州市增城某达民宿店法人代表叶某连的陈述和申辩、从业人员谢某勇的陈述、证人证言、住宿系统登记记录、微信转账记录、书证照片等证据证实。广州市增城某达民宿店的行为已构成未按规定执行住宿实名制，公安机关将根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，对广州市增城某达民宿店处以罚款十万元处罚。同时告知了某民宿享有的陈述、申辩、要求听证的权利。某民宿经营者叶某连在上述告知笔录上签字确认。

2023年11月24日，某民宿提交听证申请。2023年12月1日，被申请人组织听证并制作听证笔录。2023年12月3日，被申请人形成听证报告书，认为根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款对某民宿处罚款10万元，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、量罚适当。

2023年12月5日，被申请人作出穗公增行罚决字〔2023〕316873号《行政处罚决定书》，决定给予某民宿罚款10万元的行政处罚。被申请人当日依法送达上述决定书，某民宿经营者叶某连拒绝签收。某民宿不服上述决定书，遂向本府申请行政复议。

另查明，2022年8月30日，被申请人作出穗公增（福和）责通字〔2022〕310092号《责令改正通知书》，查明某旅馆在2022年1月份未对入住的未成年人进行实名登记，存在未按照规定执行住宿实名制的违法行为，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，责令某民宿立即予以改正。

以上事实有营业执照、工商信息、受案登记表、询问笔录、辨认笔录、辨认照片、指认照片监控视频截图、手机照片、微信转账记录、情况说明、数据列表、传唤证、行政处罚告知笔录、听证申请书、听证笔录、听证报告书、行政处罚决定书、责令改正通知书等证据予以证实。

本府认为：

一、被申请人作出《行政处罚决定书》主体适格。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《中华人民共和国反恐怖主义法》第八条第一款规定：“公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关，应当根据分工，实行工作责任制，依法做好反恐怖主义工作。”根据上述规定，被申请人是增城区治安管理工作的公安主管机关，有权对本辖区内住宿服务经营者未按规定执行住宿实名制的行为进行调查和处理，其具有作出案涉《行政处罚决定书》的主体资格。

二、被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿。首先，江某近、陈某凤的证言内容基本一致均陈述江某近在2023年4月至7月期间曾多次入住某民宿，同时江某近向某公寓的微信转账记录与江某近陈述的入住某民宿时间、交费数额基本一致，同时江某近现场指认了入住某公寓的具体房间并通过照片辨认出了多次接待其入住的前台工作人员谢某勇，上述证据能够相互印证，可充分证明江某近在2024年4月至7月期间多次通过某民宿前台工作人员办理入住、交纳房费、领取房间钥匙。其次，来穗临住人员信息采集系统未查询到某民宿在2023年4月至7月期间登记上传过江某近的身份信息，申请人亦未提交证据证明其按规定登记过江某近的姓名、身份证号码等身份信息，由此可认定，某公寓在2023年4月至7月期间对于入住其处的江某近身份没有进行查验。最后，关于申请人主张的微信转账记录显示的收款人是某公寓，且该转账用途只有江某近供述确认，旅业系统也没有江某近和陈某凤的登记记录，且没有某民宿的票据，无法证实江某近、陈某近入住某民宿的事实。本府认为，第一，根据某民宿的工商信息可知，某民宿在2019年9月9日变更名称前叫广州市增城某公寓，而江某近微信转账的收款人是某公寓，结合江某近、陈某凤的陈述，江某近辨认前台工作人员及微信转账时间、数额与江某近陈述一致等情况，可认定收款人某公寓即是某民宿的微信收款方，申请人现亦未提交证据证明其在事发时的具体微信收款方名称，因此对于其关于微信收款方显示是某公寓，且该转账用途只有江某供述确认，无其他有力证据印证，与构成江某近、陈某凤在某民宿入住事实关性性弱、证明力弱的主张，依据不足，本府不予采信。第二，根据江某近关于其多次入住某民宿时前台工作人员均未要求其出示身份证的陈述，可以证明某民宿在接待江某近入住时并未要求其出示身份证进行查验，因此也不可能将其身份信息上传到来穗临住人员信息采集系统，现某民宿以信息采集系统无江某近、陈某凤登记信息反推二人未入住某民宿，与查明的事实不符，且未提交充分的证据证明江某近未入住其民宿，本府不予采信。第三，某民宿全部前台工作人员谢某勇和谢某雁陈述，有押金或客人需要时就开具票据，江某近陈述其入住时均是免押金的，而且亦未陈述接待人员给其开过票据，因此结合上述人员的陈述，可认定江某近入住时接待人员并未向其开具票据，现申请人关于没有某民宿盖章票据证明江某近入住某民宿的主张，与事实不符，本府不予采信。

三、被申请人作出的《行政处罚决定书》适用依据正确，内容适当。《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条规定：“电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十万元以上五十万元以下罚款。住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”根据上述规定，住宿业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验的，由主管部门责令改正，拒不改正的，由主管部门处十万元以上五十万以下的罚款。本案中，某民宿作为住宿业务的经营者和服务提供者，因未按规定执行住宿实名制，被申请人依据《中华人民共和国反恐怖主义法》责令其改正后，其又在2023年4月至7月期间没有按规定对住客身份进行查验，理应按照上述法律规定进行处罚，被申请人据此对某民宿罚款10万元，在其执法裁量范围之内，本府予以支持。某民宿认为本案不涉及恐怖活动，因此不能适用《中华人民共和国反恐怖主义法》的主张属于对法律的片面理解。《中华人民共和国反恐怖主义法》第五条规定：“反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则。”第九条规定：“任何单位和个人都有协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作的义务，发现恐怖活动嫌疑或者恐怖活动嫌疑人员的，应当及时向公安机关或者有关部门报告。”根据上述规定可知，《中华人民共和国反恐怖主义法》的适用情景不仅包括恐怖活动的实际发生，也包括对可能发生的恐怖活动的防患未然，鉴于该法第九条规定协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作是所有单位和个人应尽的义务，因此对于所有单位和个人而言，其在协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作领域具有两项注意义务：一种是特别注意义务，即在恐怖活动实际发生时遵循有关规定协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作；另一种是一般注意义务，即在没有发生恐怖活动的情况下，遵循一般性法律规定，防范可能的恐怖活动于未然。对作为住宿业务经营者的某民宿而言，该一般注意义务就体现为按规定对客户身份进行查验，没有依法履行该义务，就应当承担由此产生的法律责任。

四、被申请人作出的《行政处罚决定书》程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”第六十五条规定：“ 听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”本案中，被申请人依法进行调查取证，查明事实后，向某民宿发出《行政处罚告知笔录》，告知违法的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及享有陈述、申辩、要求听证的权利等，并根据某民宿的听证请求依法进行了听证，充分保障了某民宿的各项权利，处罚程序合法。经查，未发现被申请人在办理该治安案件的过程中存在程序违法的行为。
综上所述，被申请人作出的穗公增行罚决字〔2023〕316873号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法，应依法予以维持。申请人某民宿请求撤销该《行政处罚决定书》理由不充分，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，维持被申请人广州市公安局增城区分局作出的穗公增行罚决字〔2023〕316873《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向广州铁路运输法院起诉。

二〇二四年三月十三日