广州市增城区人民政府

行政复议决定书

增府行复〔2024〕4号

申请人：黎某桥。

委托代理人：刘思涵，北京市天元（广州）律师事务所律师。

委托代理人：陈菁华，北京市天元（广州）律师事务所律师。

被申请人：广州市增城区城市管理和综合执法局。

地址：广州市增城区新城大道400号低碳总部园新城创业中心14号楼一楼103单位及二楼全层。

法定代表人：黄泽勇，职务：局长。

申请人黎某桥不服被申请人广州市增城区城市管理和综合执法局作出的增城管执信访复〔2023〕103号《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，本案适用普通程序审理，现已审查终结。

申请人请求：

一、请求撤销被申请人作出的增城管执信访复〔2023〕103号《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》;

二、确认1988第0026993-01250114033号《国有土地使用证》上的建筑物属于违法建筑，并依法予以拆除。

申请人称：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的”。黎某桥系1988第0026993-01250114033号《国有土地使用证》项下土地(以下简称：4033号土地)的权属人，该土地上的建筑物至今未办理规划报建手续，并在未经权属人同意的情况下被用作“幼儿园”使用，不仅严重损害土地权属人黎某桥的合法权益，亦会对幼儿园的师生、儿童带来极高的安全隐患，广州市增城区城市管理和综合执法局(以下简称：增城区城管局)根本未对4033号土地上建筑物的建筑、规划许可进行查明，其作出的《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》(增城管执信访复〔2023〕103号)(以下简称：《答复意见书》)完全违背客观事实和法律规定，依法应予撤销。

一、本次申请行政处理的主体是4033号土地的权属人黎某桥，但增城区城管局却未对损害黎某桥实体权益的违法建筑进行处理。根据黎某桥提供的增城市地籍档案资料和不动产登记查册表(详见证据1)可证实黎某桥系4033号土地的权属人，与该土地上的建筑物具有利害关系，具有举报4033号土地上违法建筑的权利。实际上，增城区城管局错误适用程序，仅以答复形式对本次投诉进行处理，并未对4033号土地项下建筑物的性质作出明确认定，更未对该建筑物是否办理规划报建手续予以查明、确认，不仅在客观上影响黎某桥的合法权益，导致黎某桥无法正常对4033号土地行使权利；且允许在违法建筑(未经规划许可、未办理竣工验收、未办理消防验收)上经营幼儿园势必存在极高安全隐患，有损公共利益。故，增城区城管局简单作出《答复意见书》显然属于认定事实缺乏证据。

二、根据法院生效判决查明事实以及市、区两级规划部门的回复，4033号土地上的建筑物并未办理建筑规划手续。

1.广州市规划和自然资源局的复函可证实4033号土地上建筑物未办理规划报建手续。广州市规划和自然资源局于2022年3月25日出具的《协助司法查询复函》中明确指出“在城建档案系统上未查询到涉及地块及相关权利人的规划报建材料。”

2.增城市城乡规划局的复函也可证实4033号土地上建筑物未办理任何规划报建手续。增城市城乡规划局于2015年2月9日出具的《关于查询红某毛巾厂(黎某桥)相关规划信息的复函》中明确指出“关于你院查询红某毛巾厂(黎某桥)名下位于荔城镇庆丰村梅岭的土地上的建筑物(五层房屋及其他建筑物)...均未在我局办理任何规划报建手续。”

3.(2017)粤0183民初7431号《民事判决书》[第19页]中法院明确认定“涉案土地上的建筑物并未经过规划报建手续亦未办理相应的权属登记手续。”

三、《答复意见书》以“建筑层数”未超过《建筑许可证》许可范围的答复根本未对是否办理规划进行查明、确认，完全“问非所答”。

根据《城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”另外，《城乡规划法》第四十五条还规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”4033号土地上的建筑物从面积、层数和用途均与增城区城管局查明的《建筑许可证》不符，实属“违法建筑”。

1.4033号土地上的建筑物实际面积同《建筑许可证》上载明许可的面积明显不符。根据广州市增城六一幼儿园经营者张志映、黄耀华、姚永潮签订的《合作经营幼儿园协议书》,4033号土地上建筑物场地占地面积约750平方米，楼房面积约3600平方米。然而，《建筑许可证》上载明许可的建基面积为630平方米。因此，建筑面积明显不符合规划要求。

2.4033号土地上的建筑物实际层数同《建筑许可证》上载明许可的层数明显不符。4033号土地上建筑物实际层数为六层，但《建筑许可证》上载明许可的建筑物层数为五层。因此，建筑层数明显不符合规划要求。

3.4033号土地上的建筑物实际用途同《增城市地籍档案详细资料》上载明的用途明显不符。《增城市地籍档案详细资料》载明4033号土地的批准用途为厂房，但该土地上的建筑物目前被占用作为“幼儿园”使用，明显不符合土地用途，根本不符合规划条件，更不可能通过竣工验收并办理规划报建手续。因此，建筑用途明显不符合批准要求。

因此，增城区城管局作出的《答复意见书》并未对4033号土地项下建筑物的面积、层数和用途进行详细查明，更未对该建筑物是否办理规划报建手续进行确认，完全“问非所答”,根本未履行确认、查处违法建筑的法定职责。

综上，黎某桥作为4033号土地的权属人，特依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十二条和《城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，请求贵局撤销增城区城管局作出的《答复意见书》,并确认1988第0026993-01250114033号《国有土地使用证》上的建筑物属于违法建筑，依法予以拆除。

被申请人答复称：

一、《答复意见书》程序合法。

刘思涵系申请人黎某桥的委托代理人，于2023年8月31日就广州市增城区荔城街庆某村洋某路某号（以下简称案涉建筑物）属于违章建筑，请求予以强制拆除事宜向我局提交了举报信。我局收到接待来访后对信访事项予以登记，经审查后依照《广东省信访条例》第三十四条第一款之规定，于2023年9月5日出具《受理告知书》（〔2023〕增城管执信访受84号），《受理告知书》于2023年9月7日送达给刘思涵。因建筑物建设时间久远、情况较为复杂，根据《信访工作条例》第三十四条之规定，2023年10月26日，经本单位、机关负责人批准，延长回复期限30日。2023年11月3日，我局出具《延期办理告知书》，告知刘思涵延长期限和延期理由，该《延期办理告知书》于2023年11月6日送达给刘思涵。2023年11月15日，我局在法定期限内向黎某桥出具《答复意见书》。

二、《答复意见书》所依据事实清楚、证据合法充分

我局受理信访案件后，迅速开展调查。经核查：案涉地块上建有一幢五层框架结构建筑物，建基面积630平方米，建筑总面积3150平方米；该地块已于1988年6月16日办理《临时土地使用证》、《建筑许可证》（《建筑许可证》显示该地块许可建基面积为630平方米，层数为6层）。《临时土地使用证》、《建筑许可证》等合法有效的证据证明案涉建筑物已取得合法报建手续，我局依据《临时土地使用证》、《建筑许可证》及相关查核情况作出的《答复意见书》有充分的事实依据。

三、《答复意见书》适用法律准确

依据国务院于1984年1月5日颁布的《城市规划条例》第四十四条第二款规定：“申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境相协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工”。案涉建筑物已于1988年取得荔城镇人民政府制发的《建筑许可证》，并在许可范围内建设。如我局因案涉建筑物未确权而认定其为违法建设，不符合“信赖保护”原则。根据《广州市存量违法建设分类处理工作指引》，“国有土地上的违法建设，是指1984年1月5日起，在国有土地上未取得建筑（设）许可证、建设工程规划许可证之一的或者未按照建筑（设）许可证、建设工程规划许可证的规定进行建设的建（构）筑物”。根据上述规定，案涉建筑物不应认定为违法建设。

我局作出的《答复意见书》所载“经核对，现址庆某村洋某路某号1幢五层建筑物未超过《建筑许可证》许可范围”，系在充分考虑“信赖保护”原则后，依据当时有效的法律法规而作出的判断。

综上所述，我局作出的《答复意见书》程序合法，事实清楚，适用法律准确。

本府查明：

2023年8月31日，申请人委托刘思涵向被申请人提交《举报信》，举报请求：依法强制拆除1988第0026993-01250114033号土地项下的违章建筑。

举报事由：根据《城乡规划法》第四十条的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”另外，根据《消防法》第十三条规定，“国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。”根据现有材料显示，1988第0026993-01250114033号《国有土地证》项下的建筑物(以下简称：4033号土地及其项下建筑物)既未取得建设工程规划许可证，也不符合申请消防验收的条件。4033号土地及其项下建筑物的权属人是黎某桥，4033号土地项下建筑物为黎某桥所建。六一幼儿园在未经黎某桥同意的情况下，非法占有、使用4033号土地及其项下建筑物；但4033号土地项下的建筑物根本未办理相应的规划报建手续，也不符合消防验收条件，系存在重大安全隐患并应禁止投入使用的违法建筑。为维护公共利益以及自身合法权利，黎某桥特根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定向贵局举报相关事宜，并请求贵局调查、核实后依法强制拆除4033号土地项下建筑物。

被申请人收到上述举报后，向荔城街道办事处发出《关于依法核查荔城街庆某村洋某路某号涉嫌违法建设的函》，荔城街道办事处于2023年11月3日向被申请人作出《关于依法核查荔城街庆某村洋某路某号涉嫌违法建设的复函》，主要内容为：“2023年9月27日，我街工作人员到现场进行核查，该地块上建有一幢五层框架结构建筑物，建基面积630平方米，建筑总面积3150平方米，目前作为幼儿园投入使用。我街分别于9月8日、10月9日约谈相关当事人，了解建筑相关情况，初步调查地块资料。10月12日，我街致函广州市规划和自然资源局增城区分局，请求协助调查该地块资料。根据调取调阅红某毛巾厂(黎荣桥)地块土地档案资料显示，该地块已于1988年6月16日办理《临时土地使用证》《建筑许可证》,该《建筑许可证》显示该地块许可建基面积为630平方米，层数为六层。经核对，现址庆某村洋某路某号1幢五层建筑物未超过《建筑许可证》许可范围。”

2023年11月15日，被申请人作出增城管执信访复〔2023〕103号《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》，将荔城街道办事处核查的情况回复申请人。

申请人收到后不服，向本府申请行政复议。

另查明，广州市中级人民法院已生效的（2019）粤01民终2752号《民事判决书》载明：经核查1988第0026993-01250114033《国有土地使用证》在增城市国土资源和房屋管理局的地籍资料，该土地证所对应的土地是于1985年3月28日由庆丰村村民委员会以36980元价格转让给黎某桥的，双方于当日签订了《土地转让协议》,上载明：“甲方庆丰村，乙方红某毛巾厂(黎某桥),1.甲方坐落在梅岭土名，东至空地，南至空地路，北至空地的土地，东西长 米，南北宽米，共计1849平方米有偿转让给乙方建房使用。2.甲方以每平方米20元收回乙方的土地补偿费，人民币36980.00元。3.签字后由甲方负责办理用地、报建及其他一切证续，费用由乙方支付，4.签字交款后，土地使用权属乙方所有。”李永年代表庆丰村村民委员会作为甲方，黎某桥作为乙方在上述协议上签名。1988年3月22日，黎某桥就该土地以红某毛巾厂的名义申报居民建房。1988年6月16日，经审批同意后，增城县国土局发出了《临时土地使用证》和《建筑许可证》。《临时土地使用证》上载明：“用地单位(人):红某毛巾厂(黎某桥),建设项目：厂房，用地面积：1849m2,土地类别：荒地，土地属境：庆丰村，土地所有制性质：国有，边界四至：东至空地、西至路、北至空地、南至空地。”《建筑许可证》上载红某毛巾厂(黎某桥)在荔城镇庆丰村梅岭兴建建筑陆层，长4.5米，宽14米，合计630平方米。1994年10月18日，黎某桥就该土地申请土地使用权登记证。核查后，增城市国土局于1994年11月3日填发了1988第0026993-01250114033《国有土地使用证》。

为进一步查清事实，本府在审理过程中就涉案建筑物规划情况征询广州市规划和自然资源局增城区分局的意见，该局复函称：……广州市城市建设档案馆电子档案检索系统建立于1992年，可以对我局已电子化的城市规划领域相关业务资料（1992年至今）进行查询……来函所述《建筑许可证》不是我局核发，该《建筑许可证》的批准单位是增城县荔城镇人民政府（村镇建设办公室）。未查询到《国有土地使用证》（证号为1988第0026993-01250114033号）对应地块及相关权利人的《建设工程规划许可证》。……建议荔城街道办事处对该《建筑许可证》进行核查，并根据《广州市城市规划条例》、穗治违办〔2019〕36号文和穗府〔2021〕9号文开展后续工作。……

以上事实有《举报信》《关于依法核查荔城街庆某村洋某路某号涉嫌违法建设的复函》《临时土地使用证》《建筑许可证》《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》、（2019）粤01民终2752号《民事判决书》《案件协查函》《市规划和自然资源局增城区分局关于<案件协查函>的复函》等证据予以证实。

本府认为：

《广州市违法建设查处条例》第二条第三款规定：“本条例施行前已建成的建筑物、构筑物，是否属于违法建设，依照建设当时施行的法律、法规的规定予以认定。”《城市规划条例》（1984年1月5日实施，1990年4月1日失效）第四十四条第二款规定：“申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境相协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。”《广州市存量违法建设分类处理工作指引》规定：“国有土地上的违法建设，是指1984年1月5日起，在国有土地上未取得建筑（设）许可证、建设工程规划许可证之一的或者未按照建筑（设）许可证、建设工程规划许可证的规定进行建设的建（构）筑物。”

本案中，1988第0026993-01250114033《国有土地使用证》地块上的涉案建筑物于1988年取得《建筑许可证》，当时的发证机关为荔城街道办事处，现时的违法建设查处部门亦为荔城街道办事处，而该办事处向被申请人作出的复函已确认涉案《建筑许可证》的真实性，并认定涉案建筑物并未超许可范围建设。被申请人根据荔城街道办事处核查的情况，结合上述规定，认定涉案建筑物在建设时已办理合法的报建手续，且未超许可建设，不属于违法建设，并作出《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》回复申请人，并无不当。申请人提出实际楼层与许可施工楼层不符，但实际楼层并未超过许可的6层，不属于超许可建设。广州市规划和自然资源局向广州市中级人民法院出具的《协助司法查询复函》虽指出“在城建档案系统上未查询到涉及地块及相关权利人的规划报建材料”，但经本府进一步核实，该城建档案系统于1992年建立，晚于涉案建筑物取得《建筑许可证》的时间，即涉案建筑物的规划报建情况并未录入该城建档案系统亦符合当时的实际情况，申请人主张依据该《协助司法查询复函》的内容来否定《建筑许可证》的合法性，并要求被申请人以此为由确认涉案建筑物为违法建设，缺乏依据，本府不予采纳。

综上，被申请人作出的增城管执信访复〔2023〕103号《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。申请人请求撤销的理由不充分，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定如下：
    维持被申请人广州市增城区城市管理和综合执法局作出的增城管执信访复〔2023〕103号《关于反映增城区荔城街庆某村洋某路某号违法建设问题的答复意见书》。

申请人如不服本决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向广州铁路运输法院起诉。

二〇二四年二月二十七日