广州市增城区人民政府

行政复议决定书

增府行复〔2023〕406号

申请人：黎某山

被申请人：广州市增城区人民政府永宁街道办事处。

地址：广州市增城区永宁街荔香路31号。

法定代表人：陈伟，职务：主任。

委托代理人：阮诗杰、罗倩莹，分别为广东南国德赛律师事务所律师、实习人员。

申请人黎某山不服被申请人广州市增城区人民政府永宁街道办事处作出的〔2023〕增永街行协变字第1号《变更行政协议决定书》，向本府申请行政复议，本府已依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销被申请人作出的〔2023〕增永街行协变字第1号《变更行政协议决定书》。

申请人称：

甲方即被申请人与乙方即申请人于2019年6月签下广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置补充协议（合同编号：东部枢纽增永补字〔2017〕172-1号），并已按协议补偿标准以转账方式支付补偿款。

现收到被申请人于2023年7月6日作出的〔2023〕增永街行协变字第1号《变更行政协议决定书》，无理由变更（合同编号：东部枢纽增永字〔2017〕172号）中“奖励金”补偿金额变更为634614.73元（大写：陆拾叁万肆仟陆佰壹拾肆元柒角叁分）。私下无理要求申请人在收到决定书之日起十五个工作日内将149363.78元退还给被申请人。现乙方对其变更决定书不服，申请行政复议。

该方案明确规定，奖励以房屋补偿金额为基数乘以一定比例计算，房屋的补偿金额按照关于集体土地上房屋的补偿则包括房屋价值补偿和占地区位补偿，其中房屋价值补偿包括基础补偿面积和超建面积，也就是说，无论是房屋基础补偿面积、超建面积还是占地区位补偿都是房屋的补偿金额，都是计算奖励款的基数。甲方以只是有合法面积部分的货币补偿才给予11%的奖励金，是征拆后的限缩性解释，违背诚信原则。再次，该方案没有明确规定货币补偿和产权调换补偿方式不符合奖励情形。反而方案的第二章明确规定镇街负责制定征收工作实施方案，根据实际情况制定《征地补偿安置方案》即授权甲方等镇街有权根据实际情况制定相应的征收安置方案。甲方提交其制定的征收安置方案则确实包含货币补偿和产权调换相结合补偿方式，即乙方的补偿安置方式是符合征收安置方案的。甲方与乙方在签订协议时也确认其在征拆过程中，为了加快征收工作，是建议了货币补偿和产权调换相结合补偿方式，就选择货币补偿金额部分给予了11%的奖励金，即申请人货币补偿的奖励金是符合当时的征收补偿安置方案的，也符合签约时双方的真实意思表示。如今被申请人在房屋都已经征拆之后，才反悔要求收回奖励款，有违诚信原则。

被申请人答复称：

一、被申请人作出的变更行政协议决定的事实清楚、适用法律法规正确。

（一）申请人及案外人黎某媚获得的“奖励金”783978.51元补偿有误，不符合《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置方案》（增府办[2013]35号）（以下简称《补偿安置方案》）规定。被申请人于2019年5月16日与申请人及案外人黎某媚签订了《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置协议》（合同编号：东部枢纽增永字[2017]172号，以下简称《补偿安置协议》），协议约定所有征收补偿费用（包含奖励金在内）共计人民币9074725.88元，其中“奖励金”783978.51元。《补偿安置方案》第二条第（四）项规定：“房屋征收实行货币补偿和产权置换等两种方式，优先采取货币补偿方式；厂房、机关单位或公益性用房及其附着物、商业房屋、不符合宅基地分配政策的住宅，原则上采取货币补偿方式。”第四条第（七）项第4点规定“被征收人选择货币补偿的，再给予房屋的补偿金额11%的奖励。”《关于轨道交通项目规划建设工作的会议纪要（三十四）》（增府会纪[2021]125号）（以下简称《会议纪要》）第三条第(六)项（证据5，第74-75页）关于东部交通枢纽中心被征收房屋选择“货币补偿和产权调换相结合”方式的奖励金问题中明确：“对于合法面积部分，被征收人才可选择‘货币补偿和产权置换相结合’补偿方式。其中，对于合法面积中选择‘货币补偿和产权置换相结合’补偿方式中的‘货币补偿’部分，按原征收补偿方案‘货币补偿’方式的奖励标准落实。”依据上述《补偿安置方案》第二条第（四）项和第四条第（七）项第4点的规定，申请人以及案外人黎某媚签约时选择“货币补偿和产权调换相结合的安置方式”，不能享受房屋的补偿金额11%的奖励，其获得的“奖励金”783978.51元补偿有误，应予以退还。依据2021年《会议纪要》第三条规定，合法面积部分可享受房屋的补偿金额11%的奖励。

（二）“奖励金”补偿金额不正确，不符合事实依据，缺乏法律、法规、政策依据，损害了国家利益、社会公共利益，被申请人依法作出变更行政协议决定的事实清楚、适用法律法规正确。《补偿安置协议》房屋征收补偿款依据《补偿安置方案》与《广州东部交通枢纽中心项目（永宁片区）房屋征收安置方案》（以下简称《征收安置方案》，证据3）计算，由八项补偿大项构成，详见《补偿安置协议》，证据1）内的附件1《合同金额构成表》（证据第10页），其中涉及奖励金783978.51元补偿有误，申请人以及案外人黎某媚应得的正确奖励金为634614.73元，多补偿奖励金为149363.78元。

1.房屋及附着物价值补偿金额及合法面积补偿金额。《补偿安置协议》附件1《合同金额构成表》第一补偿大项“房屋及附着物价值补偿”为3919892.57元。申请人被征收房产一面积为2046.03㎡，建筑许可证报建面积合计为1976㎡，根据《征收安置方案》第四条第（三）项第2点（证据3，第60页），该房屋产权调换指标为报建面积（即合法面积）为1976㎡。申请人选择用于产权调换面积1300㎡，则“合法面积”为报建面积减去产权调换面积计得：1976-1300=676㎡。被征收房产二为220.95㎡，无相关证件，均为超建面积，非合法面积。由此可知，申请人及案外人黎某媚选择货币补偿的“合法面积”为676㎡。根据《补偿安置方案》第四条第（一）项第1点以及第2点（证据2，第31-33页），集体土地上房屋征收补偿面积=基础补偿面积×1.0+超建面积×0.9，该房屋用途全部为居住用途，则房屋补偿标准=补偿基准×补偿面积。《补偿安置协议》中房产一登记为“框架一等”，依据《征收安置方案》附件3可知补偿基准为3790元，由此计得房产一“合法面积”货币补偿金额（减去选择产权调换面积）为：3790×676×1.0=2562040（元）。

2.“奖励金”补偿金额。依据本答复书第一条第（一）款所述规定，可计算出申请人及案外人黎某媚应得正确的奖励金为：奖励金=房屋及附着物价值补偿×第一期签约奖励9%+房屋（房产一）“合法面积”补偿金额×货币补偿奖励11%，即：3919892.57×9%+2562040×11%=634614.73（元）。经核算，申请人及案外人黎某媚应予以退还的奖励金为：783978.51-634614.73=149363.78（元）。

综上所述，《补偿安置协议》的“奖励金”补偿金额不正确，多补偿了奖励金149363.78元，不符合事实依据，也缺乏法律、法规、政策依据，损害了国家利益、社会公共利益，被申请人依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，予以更正，并作出变更行政协议决定。因此，被申请人作出的《变更行政协议决定书》（〔2023〕增永街行协变字第1号，以下简称《变更行政协议决定书》）认定事实清楚、适用法律法规正确。

二、被申请人作出变更行政协议决定的程序正当。

2020年被申请人曾就《补偿安置协议》同类情况的被征收人的临时安置补助费问题，进行申请请款支付，但审计部门认为“奖励金”补偿不符合《补偿安置方案》第四条第（七）项第4点规定，未予批准请款。对此，被申请人于2020年10月12日发函咨询广州市规划和自然资源局增城区分局（以下简称“区规自分局”）。区规自分局复函：“根据《增城市人民政府办公室关于印发广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置方案的通知》（增府办[2013]35号）第二（四）点，房屋征收实行货币补偿和产权置换等两种方式；第四（七）4点，被征收人选择货币补偿的，再给予房屋的补偿金额11%的奖励。来函中提及的被征收人选择货币补偿和产权调换相结合的安置方式，不符合上述35号文追加11%奖励的情形。”也就说，申请人所获得的“奖励金”不符合《补偿安置方案》规定，存在补偿错误，应依法退回。

经被申请人核查发现《补偿安置协议》存在实际奖励金超额补偿的问题后，便多次与申请人以及案外人黎某媚协商沟通，要求退回超额补偿的奖励金，但一直未退回。被申请人无法通过行政诉讼或者民事诉讼去追回重复补偿的款项，只能通过作出《变更行政协议决定书》行政行为的方式追回。

被申请人依法依规于2022年11月8日，作出《变更行政协议告知书》。被申请人先采用邮寄方式分别向申请人、黎某媚邮寄《变更行政协议告知书》，其中黎某媚于2022年11月23日签收，黎某山未签收退回。2023年2月20日，被申请人工作人员直接去黎某山身份证地址所在房屋送达《变更行政协议告知书》，但因没人签收，只能留置其房子，后被申请人于2023年3月24日于《信息时报》公告送达，且在被申请人与申请人的行政诉讼案件中，被申请人亦多次在庭审中表达将通过作出变更行政协议决定方式追回多补偿的奖励金。申请人以及案外人黎某媚二人早已清楚知晓将会作出《变更行政协议决定书》。被申请人于2023年7月6日,作出《变更行政协议决定书》，并于2023年7月31日通过邮寄方式送达申请人。因此，被申请人作出《变更行政协议决定书》的行政行为程序正当。

三、申请人多获得149363.78元的奖励金，属于不当得利，被申请人主张退还时，即应及时返还，而不是继续非法占有。

《中华人民共和国民法典》第九百八十五条规定：“得利人没有法律根据取得不当利益的，受损失的人可以请求得利人返还取得的利益……”，第九百八十七条规定：“得利人知道或者应当知道取得的利益没有法律根据的，受损失的人可以请求得利人返还其取得的利益并依法赔偿损失。”《中华人民共和国刑法》第二百七十条规定：“将代为保管的他人财物非法占为己有，数额较大，拒不退还的，处二年以下有期徒刑、拘役或者罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处二年以上五年以下有期徒刑，并处罚金……”申请人不当得利149363.78元，应在被申请人向其主张请求返还的时候，就应该立即返还，而不是继续非法占有，该行为已经触犯了《中华人民共和国刑法》第二百七十条。如申请人仍不返还该笔国有资金149363.78元，继续非法占有，被申请人保留追究申请人非法占有的法律责任。

综上所述，被申请人作出的《变更行政协议决定书》（〔2023〕增永街行协变字第1号）认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序正当，应依法予以维持。恳请贵单位依法驳回申请人的复议申请，避免国有资产流失。

本府查明：

因广州东部交通枢纽中心项目建设需要，政府需征收申请人、黎某媚原位于广州市增城区永宁街凤凰开发区凤凰某路某号的房屋及土地，被申请人负责开展涉案项目土地和房屋征收的具体实施工作。该项目范围内的房屋及地上附着物征收补偿标准按照《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置方案》（增府办[2013]35号）（以下简称《补偿安置方案》）规定，同时根据《增城区人民政府常务会议纪要》（第2届2次〔2016〕10号）同意广州东部交通枢纽项目（永宁段）中的5种补偿类型的补偿方式和标准参照《珠三角城际轨道交通新塘经白云机场至广州北站项目（永宁段）土地和房屋征收补偿安置方案》等相关规定执行。

2018年6月12日，被申请人根据《补偿安置方案》第四条第（八）款“如被征收人选择产权置换方式进行安置的，具体安置方式由镇（街）根据当地实际情况制定”的有关要求，制定《广州东部交通枢纽中心项目（永宁片区）房屋征收安置方案》。其中第一条明确房屋征收的安置方式实行货币补偿、产权调换以及货币补偿和产权调换相结合三种方式，鼓励采取货币补偿方式。

2019年5月16日，被申请人作为甲方与黎某媚、申请人作为乙方签订了《广州东部交通枢纽中心项目土地和房屋征收补偿安置协议》（合同编号：东部枢纽增永字[2017]172号，以下简称《补偿安置协议》），该协议对房屋征收补偿标准、被征收房屋基本情况、产权调换、除产权调换外房屋面积计价补偿、货币补偿金额及付款方式、双方权利义务、违约责任等事项进行了约定。《补偿安置协议》所附附件《合同金额构成表》载明：产权人为申请人、黎某媚（产权人房产一建筑面积2046.03 ㎡，集体土地证证载面积365.20㎡，报建面积1976 ㎡，则产权调换指标为1976 ㎡，产权人选择用于产权调换面积1300㎡，可调换安置房建筑面积1300×95%×95%=1173.25㎡，剩余货币补偿面积746.03㎡），房屋及附着物价值补偿小计为3919892.57元，奖励金=房屋及附着物价值补偿*奖励系数=3919892.57*20%=783978.51元。

2019年5月24日，被申请人向申请人账户转账4361375.44 元，并备注“东部枢纽补偿款”。2019年6月24日，被申请人向申请人账户转账4713350.44 元，并备注“东部枢纽补偿款”。至此，被申请人已按《补偿安置协议》的约定向申请人支付包括奖励金等在内的所有征收补偿费用。

2021年10月7日，区轨道服务中心、区财政局、区规划和自然资源分局、区住房和城乡建设局等多个单位参加区轨道交通项目规划建设工作会议，共同讨论关于东部交通枢纽中心被征收房屋选择“货币补偿和产权调换相结合”方式的奖励金问题。会议明确，对于合法面积部分，被征收人才可选择“货币补偿和产权置换相结合”补偿方式。其中，对于合法面积中选择“货币补偿和产权置换相结合”补偿方式中的“货币补偿”部分，按原征收补偿方案“货币补偿”方式的奖励标准落实。

2022年11月8日，被申请人向申请人、黎某媚作出《变更行政协议告知书》，告知其奖励金认定不符合事实依据，也缺乏法律、法规、政策依据，损害国家利益、社会公共利益，被申请人拟作出变更补偿安置协议的行政处理决定书。该告知书载明被申请人的联系人、联系电话、联系地址。该告知书于2022年12月1日送达申请人，于2022年11月23日送达黎某媚。同时，被申请人还于2023年3月24日在信息时报上将上述变更行政协议一事进行公告。

2023年7月6日，被申请人作出〔2023〕增永街行协变字第1号《变更行政协议决定书》，认为：依据2021年《会议纪要》第三条规定，合法面积部分被征收人才可以选择“货币补偿和产权调换相结合”补偿方式，才可以享受房屋的补偿金额11%的奖励，经重新核算，被征收人即申请人、黎某媚实际奖励金应为634614.73元，差额149363.78元应予退回；决定：将《补偿安置协议》中奖励金补偿金额变更为634614.73元，申请人、黎某媚应在收到本决定书之日起十五个工作日内将149363.78元退还被申请人。申请人于2023年8月1日签收该决定书，申请人收到后不服，向本府申请行政复议。

另查明，《补偿安置方案》第二条第（四）项明确，房屋征收实行货币补偿和产权置换等两种方式，优先采取货币补偿方式；第四条第（七）项第1点明确，奖励以“房屋的补偿金额”为基数（不含增加补偿部分、搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失费等）；第四条第（七）项第2点明确，在限定期限内签订《房屋征收补偿协议书》，并在签订协议书之日起15天内自行搬迁并交出房屋的，给予房屋的补偿金额9%的奖励；第四条第（七）项第4点明确，被征收人选择货币补偿的，再给予房屋的补偿金额11%的奖励。

又查明，被申请人对涉案《补偿安置协议》的签订、协议约定应支付临时安置补助费、临时安置补助费的支付标准等均无异议。但因对《补偿安置方案》中关于奖励金的条款存在不同的解释和解读，后期被申请人向上级主管部门请款支付同项目其他被征收人员的临时安置补助费时，上级审计部门认为类似本案被征收人选择“货币补偿和产权置换相结合”补偿方式的情况下不区分被征收房屋合法面积与超建面积直接全部按照11%的标准全额发放奖励金不符合规定，未予以批准请款，故被申请人在上级部门明确奖励金计算标准后重新核算涉案被征收房屋的奖励金，其经核算认为在签订涉案《补偿安置协议》时政府向黎某媚、申请人多支付了149363.78元奖励金。被申请人在（2022）粤7101行初3419号案庭审中称同项目类似本案多支付奖励金的情况共有35户，经协商其中已经有30户退回多发放的奖励金。

还查明，申请人、黎某媚持有两本建筑许可证，建筑面积均为988㎡，结构均为框架，层数均为五层。《房屋装修等级咨询报告》载明，申请人的五层钢混结构建筑的评定等级均为“框架一等”。

以上有《补偿安置协议》《补偿安置方案》《广州东部交通枢纽项目（永宁街）工程房屋及附属物详查成果表》《房屋装修等级咨询报告》、(2023)粤71行终665号《行政判决书》等证据予以证实。

本府认为：

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》〔法释（2019）17号〕第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”参照上述规定，本府作为行政复议机关，应对被申请人作出的涉案《变更行政协议决定书》进行合法性审查。

首先，因行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目的，在法定职责范围内与相对人经过协商达成具有行政法上权利义务内容的合同或协议，其法律属性和本质特征，决定了行政机关在行政协议签订、履行过程中享有行政优益权，即在履行行政协议过程中，行政机关有权根据实现行政管理目的的需要单方变更或解除协议。本案中，被申请人作为具体负责涉案土地和房屋征收补偿工作的实施单位，在发现其与申请人、黎某媚所签订的涉案《补偿安置协议》中关于奖励金的支付金额有误的情形下，出于维护国家利益和社会公共利益的需要，应当具有单方作出变更行政协议决定的职权。

其次，结合行政协议制度设立的初衷，行政机关的单方变更、解除权应受到一定限制，只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，或者履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中，涉案《补偿安置方案》第四条第（七）项第4点仅明确被征收人选择货币补偿的再给予房屋的补偿金额11%的奖励，但是，《补偿安置方案》并未明确对选择“货币补偿和产权置换相结合”补偿方式的被征收人是否也同样再给予房屋补偿金额11%的奖励，对此有不同的解释和解读，直至区轨道交通项目规划建设工作会议召开后被征收人选择“货币补偿和产权调换相结合”方式的奖励金问题才有了进一步的明确。在未明确的情况下，被申请人直接对申请人再给予房屋补偿金额11%的奖励缺乏事实和法律依据；在未明确的情况下，申请人对已领取的该部分奖励金并不具有合理的信赖利益。因此，被申请人在发现奖励金支付有误后，及时作出变更协议决定，该变更行为符合公共利益需要且未对申请人合法权益造成损害。

再次，根据《征收安置方案》并结合《房屋装修等级咨询报告》等证据可知，申请人报建面积为988*2=1976㎡，申请人选择用于产权调换面积为1300㎡，申请人选择用于货币补偿的“合法面积”为1976-1300=676㎡。集体土地上房屋征收补偿面积=基础补偿面积×1.0+超建面积×0.9，“框架一等”补偿基准为3790元/㎡，故“合法面积”货币补偿金额为3790×676×1.0=2562040元。奖励金=房屋及附着物价值补偿×第一期签约奖励9%+“合法面积”货币补偿金额×货币补偿奖励11%，即：3919892.57×9%+2562040×11%=634614.73元，多支付的奖励金为783978.51-634614.73=149363.78元。被申请人认定正确的奖励金补偿金额为634614.73元，申请人、黎某媚应将149363.78元奖励金予以退还并无不当。

最后，尽管我国法律未对行政机关行使行政优益权的法定程序作出具体规定，但行政机关行使行政优益权单方作出行政行为，势必会对当事人的利益产生不利的影响，理应遵循行政程序正当原则，保障当事人的陈述、申辩等程序权利。本案中，被申请人在作出涉案《变更行政协议决定书》前，已向申请人、黎某媚作出《变更行政协议告知书》并通过邮寄、公告方式向申请人送达。该告知书载明被申请人的联系人、联系电话、联系地址，以便申请人进行陈述、申辩。被申请人的变更行为符合程序正当的原则。

综上所述，被申请人作出的〔2023〕增永街行协变字第1号《变更行政协议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。申请人请求撤销该《变更行政协议决定书》的理据不足，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人广州市增城区人民政府永宁街道办事处作出的〔2023〕增永街行协变字第1号《变更行政协议决定书》。

申请人如不服本决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向广州铁路运输法院起诉。

二〇二三年十二月七日