广州市增城区人民政府

行政复议决定书

增府行复〔2023〕278号

申请人：陈某基

被申请人：广州市增城区仙村镇人民政府。

地址：广州市增城区仙村镇仙村大道16号。

法定代表人：钟灼坤，职务：镇长。

委托代理人：何汝君，广东南国德赛律师事务所律师。

申请人陈某基不服被申请人广州市增城区仙村镇人民政府于2023年4月15日及5月4日对其果园强制清表的行为，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

一、请求确认被申请人毁坏申请人果园的行为违法。

二、请求被申请人依法对申请人的果园进行公平合理的征地补偿及依法对申请人进行国家赔偿。

申请人称：

因仙村镇上境村村镇工业园区更新项目发展需要，广州市增城区人民政府在2023年1月13日，发出了穗增府预征〔2023〕3号《征收土地预公告》,而申请人的涉案位于某头岭(土名)自留地果园则位于征地红线范围内。在征地预公告期间，被申请人曾派员对申请人的果园进行测量，但一直未与申请人协商征地补偿事宜。为推进项目交地进度，在未与申请人协商征地补偿的情况下，便于2023年4月15日组织施工单位对申请人的果园进行了非法清表，因申请人报警，当时只毁损五六棵果树，2013年5月4日被申请人在未知会申请人的前提下，组织施工单位对申请人的果园强制清表，毁坏整个果园。被申请人在未与申请人签订征地补偿协议且违反法定程序的情况下，被申请人强制毁坏申请人果园的行为已经侵害了申请人的财产权益。根据《中华人民共和国民法典》第二百四十三条第三款的规定“征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。《土地管理法》第四十八条征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。《土地管理法》第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民  政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

被申请人在土地征收过程中没有听取农村集体经济组织及成员意见，应认定被申请人征用土地的程序不合法。被申请人在实施土地征收行为时强制砍伐申请人自留地上附着物及没有作出责令申请人交出土地的决定，未向人民法院申请强制执行；也未与申请人达成补偿协议，在没有落实对申请人征地补偿的情况下，直接对涉案土地实施强制清表，也违反了法律规定。但该强制征收行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认被申请人对申请人自留地的地上附属物进行强制毁损的行政行为违法，并且被申请人此次征地前并没有取得国家相关征地批文，属于非法征地行为；综上所述，被申请人强制毁坏申请人的果园的行为属于“非法占地”的刑事犯罪行为。为维护申请人的合法权益，特向贵府申请行政复议。望判如所请!

被申请人答复称：

答复人征收土地的程序合法，有权对涉案土地及地上附着物进行处分，被答复人因青苗补偿标准产生的补偿纠纷应向案外人广州市增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社主张权利。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明资料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”2022年4月21日，广州市增城区人民政府发布穗增府预征〔2022〕8号《征收土地预公告》，拟征收仙村镇某境村、某头村、某岗村717.552亩土地。2022年12月22日，在涉征土地村社户代表超三分之二同意征地的基础上，答复人与广州市增城区仙村镇某岗村股份经济联合社、广州市增城区仙村镇某岗村第五东股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第五西股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第六东股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第六西股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第七股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第九股份经济合作社、广州市增城区仙村镇某岗村第十股份经济合作社签订《土地征收补偿协议》，该征地补偿款已足额支付完毕，征收土地的程序合法正当。

如前所述，答复人将包含地上附着物和青苗的补偿费在内的征地补偿款已支付给被征地方。涉案土地附着物及地上青苗被征收后，案外人广州市增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社拟按照征收补偿方案每亩3万元的青苗补偿标准支付青苗补偿款给被答复人，但被答复人认为该青苗补偿标准低与案外人广州市增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社协商未成，便认为地上附着物和青苗仍然归其所有。但，涉案地上附着物和地上青苗经征收后，所有权已经转移归答复人所有，答复人有权对涉案的土地及附着物进行处分。被答复人因青苗补偿标准产生的补偿争议应向案外人广州市增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社主张。

综上，答复人征收涉案土地及地上附着物的程序合法，有权对涉案土地及地上附着物进行处分，该处分行为不构成侵权，被答复人因青苗补偿标准产生的补偿争议应向案外人广州市增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社主张。请求广州市增城区人民政府驳回被答复人的复议申请！

本府查明：

2022年4月21日，广州市增城区人民政府发布了穗增府预征〔2022〕8号《征收土地预公告》，拟征收土地范围包括仙村镇某境村、某头村、某岗村的土地，拟征收土地的规划用途是一类工业用地，拟征收土地面积是47.8368公顷，合717.552亩。

2022年5月27日，被申请人作出《关于印发<增城区仙村镇某村村镇工业集聚区更新改造项目土地和房屋征收补偿安置方案>通知》，其中第二条规定……其余集体土地的综合包干补偿标准为14.9万元/亩。该项补偿款由仙村镇支付给被征地集体经济组织，并由被征地集体经济组织兑现给被补偿对象，按照以下原则分配：……（2）青苗补偿（含苗圃、花圃内的苗木、花卉、盆景等搬迁费）原则按3万元/亩综合包干价补偿。苗圃、花圃内的苗木、花卉、盆景等由其所有权人自行处理，只作搬迁费补偿，搬迁费由仙村镇与被征收人协商共同委托有资质的评估机构评估确定。经评估确定的搬迁费未超出3万元/亩的，搬迁费由被征地农民集体组织从综合包干价补偿款中划出补偿给相关所有权人；经评估确定的搬迁费超出3万元/亩的，超出部分由仙村镇另行补偿所有权人。

2022年12月22日，被申请人与被征地单位增城区仙村镇某岗村股份经济联合社、增城区仙村镇某岗村第五东股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第五西股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第六东股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第六西股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第七股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第八股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第九股份经济合作社、增城区仙村镇某岗村第十股份经济合作社共同签订《土地征收补偿协议》，约定征收上述《征收土地预公告》中的70亩集体土地，征收集体土地补偿按一般集体土地综合包干标准14.9万元/亩（补偿款包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费），并约定如发生有关单位、个人对被征收范围内的土地权属有异议或提出经济补偿等问题，由乙方即被征地单位负责解决并承担相关法律责任。

申请人的果园位于某头岭（土名），在上述征地范围内。《土地征收补偿协议》签订后，被申请人按约定向上述被征地单位支付了全部征收土地补偿款。

2023年4月15日起，被申请人对上述已征土地进行清表，申请人认为被申请人违法强行对其果园进行清表，遂向本府申请行政复议。

本府认为：

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条规定：“县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。”《中共广州市增城区委办公室 广州市增城区人民政府办公室关于印发<增城区进一步优化土地征拆管理机制推动重大项目落地的若干措施（试行）>的通知》（增委办字〔2020〕2号）和《广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区进一步优化土地征拆管理机制推动重大项目落地的若干措施的通知》（增府办字〔2021〕11号）均规定：“强化镇街实施主体权限和责任。年度土地征收拆迁任务下达后，各镇街按计划开发征地拆迁、补偿支付、土地围蔽及管理等工作，以项目为单位由各镇街自行制定和组织实施土地征收拆迁工作方案，征收拆迁补偿标准按照《广州市增城区人民政府关于印发增城区征收集体土地补偿办法的通知》（增府规〔2018〕2号文）的有关规定，并符合省、市和我区现行征收补偿标准相关规定，符合用地报批条件的，各镇街应函告市规划和自然资源局增城区分局发布《土地征收预公告》，办理用地报批手续。征拆过程中的相关问题，由所在镇街召开党（工）委、行政办公会议研究决定。明晰净地移交标准，所收储土地须经区土地储备机构验收，或满足项目进场施工条件方可视为完成征拆任务。”根据上述规定，增城区人民政府已明确由各镇街负责相应的征收拆迁工作，因此被申请人对于辖区范围内的征收拆迁工作有相应的职权，可实施土地征收报批的前期工作。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”本案中，虽被申请人经增城区人民政府制定的文件授权后已对征地预公告范围的土地实施征地报批的前期工作，制定了补偿安置方案，与被征地村集体签订了《土地征收补偿协议》，并已支付包括青苗补偿款在内的土地征收综合包干款，但被申请人作为涉案土地征收实施单位，在被补偿方拒绝自行清理、交出土地的情况下，应当依据前述法律规定，由增城区人民政府责令交出土地，拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行，不能直接强制清理，径行占有。本案中，被申请人在增城区人民政府未责令申请人交出土地、未依法申请人民法院强制执行的情况下，直接强制清表的行为，违反前述法律规定，应当予以撤销。鉴于该行政行为已不具有可撤销内容，依法应确认违法。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”。申请人主张对其果园进行公平合理的征地补偿及依法对其进行国家赔偿，因该纠纷为征收工作所引发，实质为请求将原有的征收补偿转化至赔偿纠纷中予以解决，即申请人应获赔偿标准应参照征收补偿标准。而被申请人制定的《增城区仙村镇上境村村镇工业集聚区更新改造项目土地和房屋征收补偿安置方案》已明确青苗补偿原则按3万元/亩综合包干价补偿，且被申请人于2022年12月22日与被征地单位签订《土地征收补偿协议》，约定征收范围内的一般集体土地及青苗补偿标准采取综合包干价14.9万元/亩，包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费。现被申请人已按包干价14.9万元/亩付清补偿款项并提交了相应票据，被申请人不宜再重复支付。且根据前述法律规定，国家赔偿的前提条件是合法权益遭受损害，本案被申请人已向被征地单位支付补偿款，申请人未予领取相关款项不能视为其合法权益受损。申请人作为青苗的权属人，应向被征地单位主张青苗补偿款，申请人在本案中向被申请人主张该款项，本府不予支持。若申请人对征地行政行为合法性或征地补偿标准有异议，可另循法律途径解决。

综上所述，被申请人未依法律规定对申请人的果园进行清表的行为违法，应确认为违法；鉴于被申请人已将涉案土地的包干补偿款支付给被征地单位，不宜再重复向申请人支付，且申请人未予领取相关款项亦不能视为其合法权益受损，因此，本府对申请人请求被申请人给予国家赔偿的请求不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目、第4目及第二十九条第一款的规定，决定如下：

一、确认被申请人广州市增城区仙村镇人民政府对申请人陈某基位于某头岭（土名）的果园强制清表的行为违法；

二、对申请人陈某基请求被申请人广州市增城区仙村镇人民政府依法对其进行国家赔偿的请求不予支持。

申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向广州铁路运输法院起诉。

二〇二三年九月八日