广州市增城区人民政府

行政复议决定书

增府行复〔2023〕171号

申请人：叶某连

被申请人：广州市增城区中新镇人民政府。

地址：广州市增城区中新镇中福路30号。

法定代表人：赵乾良，职务：镇长。

委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。

委托代理人：黄海湄，广东兆鹏律师事务所律师。

申请人叶某连不服被申请人广州市增城区中新镇人民政府强制拆除其围墙及屋前硬底的行为，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

一、请求确认拆除行为违法；

二、恢复围墙原貌。

申请人称：

第一次围墙被拆：2021年10月初开始修建围墙，2021年10月11日因被邻居举报围墙界限有争议被中新城管中队拆除，2021年10月12日经某村委会调解，是邻居强词夺理。第二次围墙被拆：中新镇政府仅凭卫星图片认定申请人于2023年1月装修完毕的围墙占用了基本农田，2023年4月6日张贴的《责令改正通知书》，要求清除硬底化拆除围墙，2023年4月17日下午围墙和水泥地面被镇政府拆除。

一、被申请人作出的《责令改正通知书》没有送达给申请人，被申请人张贴文书时，申请人不在场，不知情，不符合留置送达的规定。送达程序违法，剥夺申请人知情权，申辩权等。    

二、根据自然资源部发布《关于开展2023年卫片执法工作的通知》，不得以卫生执法图斑直接作为行政处罚的依据。围墙是否属于违法建设应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定，属于行政机关的法定职权，而镇政府依据的是增城区自然资源局向被申请人下发的卫星图片，该认定明显事实不清，证据不足。 

三、镇政府的强拆，严重侵害申请人的合法权益，既没有给申请人出具告知书，催告书，听证权，陈述与申请等权利，也没有履行强制拆除的合法手续，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。

被申请人答复称：

一、申请人未经依法批准，擅自占用基本农田建设涉案的围墙、水泥地，系违法占用土地的行为，被申请人依法对违法建设的围墙及水泥地进行拆除是合法的。

涉案的地块位于中新镇福和某村某路某号，该地块根据地类规划属于耕地，是永久基本农田，申请人未经报批就在涉案地块上砌筑围墙，地面硬底化。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十七条第二款：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”以及第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”的相关规定可知，若想在涉案地块上砌筑围墙，铺设水泥地应当办理农用地转用审批手续，且涉案地块属于永久基本农田，需由国务院批准才可转为建设用地。2023年3月，申请人未办理农用地转用审批手续就砌筑围墙、地面硬底化被国家卫星图斑拍摄发现，要求对于申请人违法违规占地问题进行拆除复垦，故涉案的围墙、水泥地系违法占用基本农田建设的，应当予以拆除。

二、被申请人拆除违法占用基本农田砌筑的围墙以及水泥地面的职权依据明确。

依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”以及第七十五条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”并依据《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》穗府〔2021〕9号第一条第六项款的规定，对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为的行政处罚调整由各镇街实施，本案中申请人未经依法批准，擅自占用基本农田建设涉案的围墙、水泥地，被申请人依法具有责令申请人限期清除硬底化、拆除围墙的职权。

三、被申请人在拆除围墙、水泥地前已采取留置送达的方式向申请人送达《责令改正通知书》，后申请人并未前往被申请人处进行陈述、申辩且并未在限期内自行拆除围墙、水泥地，被申请人拆除围墙、水泥地程序正当。

2023年3月，被申请人收到上级部门下发的卫片任务整改通知，其中就有申请人违法占用的涉案地块在内，2023年4月4日，被申请人联系申请人对位于广州市增城区中新镇福和某村某路某号的围墙、水泥地等建筑的现状进行调查询问。且被申请人执法队员在中新镇福和某村某路某号巡查后确实发现申请人在基本农田上砌筑围墙、铺设水泥地，故被申请人作出了《责令改正通知书》，责令申请人自行清除硬底化、拆除围墙。由于申请人不在现场，上述《责令改正通知书》已于2023年4月6日采取留置送达给申请人并对送达情况已拍照取证，后续申请人并未前往被申请人处进行陈述、申辩且并未在限期内自行拆除，被申请人拆除围墙、水泥地是程序正当的。

综上所述，被申请人拆除涉案围墙、水泥地前已经履行告知权属人、责令改正违法行为等义务，程序是正当的，拆除围墙、水泥地的行为是合法的，恳请贵府依法驳回申请人的全部复议申请请求。

本府查明：

2023年4月4日，被申请人对位于广州市增城区中新镇福和某村某路某号的围墙、水泥地等建筑的现状进行调查，发现申请人砌筑围墙、铺设水泥地。同日，广州市规划和自然资源局增城区分局中新规划和自然资源管理所向被申请人出具《国家2023年三月份卫片的情况说明》(监察编号： HN4401182023021503100020)，内容为：国家2023年三月份卫片监察编号HN4401182023021503100020 位于中新镇某村某路某号，监察面积0.57亩，其中耕地(含水田)0.54亩，基本农田0.5亩。经查增城区国土资源数据库管理系统，该卫片图斑增城区土地利用规划(2010-2020)为耕地和农田水利用地，2021年土地利用现状为水田、农村宅基地、沟渠和农村道路。结合现场核查情况，该图斑现状为屋前硬底化和围墙。经查询相关档案资料，暂未查询到该屋前硬底及围墙相关用地审批手续。

2023年4月6日，被申请人作出穗增中综责改字〔2023〕0101881号《责令改正通知书》，认定申请人于2023年4月6日在广州市增城区中新镇某村某路某号进行硬底化、修建围墙的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条和《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定，现责令申请人在2023年4月9日18时前改正违法行为，改正内容和要求如下：清除硬底化、拆除围墙。拒不改正或者逾期不改正的，将依法实施行政处罚。被申请人通过留置方式将该《责令改正通知书》张贴在现场。

2023年4月17日，被申请人对上述围墙及屋前硬底进行拆除。

2023年4月27日，申请人不服被申请人作出的上述《责令改正通知书》及强制拆除行为，分案向本府申请行政复议。

上述事实有现场照片、《国家2023年三月份卫片的情况说明》《责令改正通知书》等证据予以证实。

本府认为：

《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）规定：1.根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）规定，市人民政府决定全市各镇人民政府和街道办事处（以下简称镇街）统一实行综合行政执法；2.《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》（行政处罚权事项）详见本公告附件；3.上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施；4.各镇街自2021年9月15日起实行综合行政执法。同时《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》（行政处罚权事项）第6项对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行政处罚，调整由各镇街实施（南沙区除外）。根据上述规定，被申请人具有查处本辖区范围内违法用地的职权。

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十七条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，占用耕地、基本农田等农用地进行建设的，应当办理农用地转用审批手续。本案涉案土地为耕地和基本农田，申请人未办理用地审批手续，擅自对耕地和基本农田进行硬底化并在此修建围墙的行为已违反上述规定，应当予以拆除，治理达到恢复种植条件。

《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被申请人并不具有直接对非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的拆除职权，被申请人径行拆除涉案地块上的围墙及屋前硬底，超越其法定职权，且被申请人拆除前未根据上述法律规定作出处理决定、公告、催告及强制拆除决定等前置程序，属程序违法，故被申请人实施的强制拆除行为于法无据。鉴于本案强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认该行为违法。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定： “侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……。”本案中，申请人要求被申请人恢复围墙原貌，但根据上述规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。申请人未能提供证据证明案涉围墙取得农用地审批手续，亦未提供规划报建手续，并不属于法律保护的合法权益，本府对其要求恢复围墙原貌的请求不予支持。

综上所述，本案涉案土地为耕地和基本农田，申请人未办理用地审批手续，擅自对耕地和基本农田进行硬底化并在此修建围墙的行为已违反法律规定，应当予以拆除，治理达到恢复种植条件。被申请人强制拆除的行为超越法定职权，且未履行法定的程序，鉴于该行为已实施完毕，现已无可撤销的内容，因此应确认为违法。申请人关于恢复围墙原貌的请求不符合国家赔偿的要求，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3、4目及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第五条第（二）项的规定，本府决定如下：

一、确认被申请人广州市增城区中新镇人民政府强制拆除申请人叶某连围墙及屋前硬底的行为违法；

二、对申请人叶某连恢复围墙原貌的请求不予支持。

申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向广州铁路运输法院起诉。

二〇二三年六月三十日