作者：袁方成。华中师范大学政治与国际关系学院教授、博导。

　　党的二十大报告指出要坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。作为城乡融合的基础承载和关键节点，统筹县域内城乡融合发展是重塑新型工农城乡关系、实现城乡经济循环的必然举措，对于推动实现中国式现代化也具有重大的理论价值与现实意义。为此，系统把握我国县域城乡融合的现实命题、基础内涵、主体要素、融合机理和推进路径，有助于为高质量发展注入新的动能。

　　推进县域城乡融合发展要立足整体范畴、联系两大地域、聚焦关键要素、围绕现实任务，不断推动城乡要素在县域空间内流动集聚并实现融合发展，进而形成相辅相融、功能互补、和谐共生的县域发展共同体。推进县域城乡融合发展的具体路径如下：

　　第一，明确县城功能分类，培育县域城乡融合有效载体。以系统思维推动城乡融合，强化空间一体化意识，增强县域发展的系统性、整体性、全局性，立足县域整体空间基础范畴，以县域全局有机融合与均衡发展为导向，统筹规划、城乡兼顾、重点突出，充分发挥县城连接城市、服务乡村、促进城乡融合发展的关键支撑作用。推动县城高质量发展，要以增强县城吸收城市发展资源、辐射带动乡村的能力为发展目标，综合考虑县城区位环境、产业基础、资源人口等客观因素，科学把握县城功能定位，明确不同县城功能分类，深度发掘区域差别优势与资源禀赋特色，深入推进县城发展建设，因地制宜、分类施策，进而形成一县一策的精准发展措施，增强县域综合承载和资源配置能力。注重发挥县城发展的要素载体与区域引擎作用，由点及面，促进现代化要素在县域整体空间内的全域扩散与整合发展，盘活乡村空间存量，有效提升县域空间增量，实现乡镇赋权扩能、融入大局，推动县、乡、村三级的结构优化完善、功能衔接互补，构建有梯度、多圈层、全方位的县域发展系统。

　　第二，推动发展战略协同，释放县域城乡融合强大动能。县域是包含城镇和农村两大地域系统在内的连续体与综合体，具有城乡共存的基本特征。推动县域城乡融合，要推动城镇和农村两大地域系统协同发展，既充分发挥两大系统的特色优势，又注重形成合二为一的整体效应。首先，坚持以党建引领基层治理，进一步破除城乡二元结构的产权制度、户籍制度以及公共服务和社区组织与管理体制 ；从资源供给上鼓励与支持市民和资本下乡，推进城市基础设施向乡村延伸、公共资源向乡村覆盖、现代文明向乡村传播，建立城乡基础设施与公共服务一体化建设运营机制，以服务内容精准供给助力公共服务均等化，实现区域内资源共享和跨系统优势互补的公共服务共享目标。其次，厘清城市和乡村的要素结构，深入推进城镇和乡村地域系统要素比较优势转化。通过推动城市经济结构优势和乡村要素结构优势相互结合，降低生产成本与交易成本，使得原本不互相联系或者关系黏性较弱的产业与部门之间重组产生新的分工机制，重塑产品生产特征与价值创造过程，形成县域产业发展的实际比较优势。同时，通过多种要素比较优势结合转化，促进县域空间内两大地域系统的空间融合、文化融合、生态融合、产业融合、服务融合等多类领域融合，释放县域城乡融合强大动能。

　　第三，加快要素双向流动，突破县域城乡融合关键瓶颈。推进以“人”为核心的新型城镇化，加快城乡融合发展，畅通城乡经济循环，离不开区域内要素的自由流动与动态均衡。当前，协调发展土地、人才及资本三类关键要素是打破城乡经济循环梗阻的重要抓手。首先，全面加强县域城乡闲置空间的保护性和转化性开发，推进农村土地市场化配置，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索农村宅基地同建设用地、农业用地的转化机制，通过盘活闲置空间资源解决空间资源利用率不高的问题。同时积极开展乡村全域土地综合整治，实施以资源在地化为目标的空间开发策略，在综合考虑社会经济与生态偏好以及生态空间本底约束的基础上，推进农村产业特色化规模化，充分挖掘乡村空间资源内涵的经济与社会价值。其次，积极推动在县域就业的农民工就地市民化。一方面，探索户籍制度改革地区性政策创新，在保留原有落户渠道的基础上，建立县域内农业转移人口新型落户渠道和公共服务获取新机制；另一方面，探索公共服务均等化的福利增量改革，增加社会福利与公共资源有效供给，为人才资源提供针对性福利待遇与工作平台，探索社会福利、公共服务与户籍脱钩，通过福利增量改革填平本地户籍居民和非户籍人口之间的福利差。最后，完善分税制财税体制，探索建立中央政府兜底、地方政府主导、企业主体、个人辅助的农业转移人口市民化成本分担机制，构建扁平化的财税征收管理体系，实现地方财力支出与事权相适应和有效匹配。推进投融资改革，拓宽准入范围和降低准入标准，加快构建“政府引导、市场运作、主体多元、模式多样、政策支持”的融资模式，满足城乡融合发展的资金缺口。

　　第四，创新融合驱动机制，畅通县域城乡融合制度渠道。未来，在县域城乡融合的过程中，要统筹考虑并处理好新型城镇化战略、乡村振兴战略和县域城乡融合的协同关系，秉持充分与平衡的双重理念，围绕落实国家重大发展战略下的现实任务要求，立足缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的核心目标，扎实推进共同富裕。首先，围绕城乡空间功能互通任务要求，以县域城乡空间全领域共建为路径推动空间一体化治理，稳步推进县域层面国土空间规划“多规合一”工作，以共同缔造为工作理念，通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的基本思路推进城乡人居环境整治工程，提升空间效率。其次，围绕城乡要素双向流通任务要求，以县域城乡要素全周期管理为选择加强要素市场化配置，加快城乡土地同权化改革，培育统一的农村土地市场，完善农村流动人口落户政策，建立统一完善的城乡人员职业技能培训平台与数据要素市场，推进农村金融制度改革，建立健全多元融资与成本分摊机制。再次，围绕城乡产业链条联通，以县域城乡产业全链条联动为策略推进产业融合化发展，引导城市技术创新要素有序向乡村流动并驱动一批创新型产业落地生根，推动城市产业链延伸至乡村腹地实现产业关联型融合，同时充分发挥产业功能互补的优势，构建县域经济体系统的发展韧性、体系多元性与结构稳定性，实现城乡产业互补互动、一体化发展。最后，围绕城乡服务价值融通，以县域城乡服务全方位供给为手段加快服务均等化供给，加大落后地区农村公共服务设施建设投入力度，鼓励社会组织、企业和非营利机构深入县域单元提供高质量公共服务，依托技术手段和信息技术逐步建立城乡居民公共服务需求库与公共服务动态监测平台，建立县域城乡公共服务成本分担机制，围绕区域资源共享和跨区域优势互补的目标完善公共服务共享机制。