作者：涂圣伟，国家发展改革委宏观经济研究院研究员

　　一、县域富民产业的内涵与特征

　　县域富民产业具有一般产业的共同特征,但在空间布局、产业形态、价值导向等方面又有其特殊性,主要体现在以下方面:

　　（一）发展基础:立足资源条件和要素禀赋结构形成比较优势县域富民产业根植于县域,往往与当地的自然资源、人文资源、气候条件、地理区位等紧密关联。通过综合利用和系统开发,将资源、区位、交通等优势转化为竞争优势,使县域富民产业更具竞争力和辨识度,因此县域富民产业与生俱来就具有区域性特征和结构性特色。

　　(二)空间布局:基于城乡分工互补关系和经济循环实现融合发展城镇与农村是人类生产生活的两大空间载体,各自有其不可替代的重要功能。县域涵盖县城、集镇、村落等多层次空间载体,兼有农业与非农产业,县域富民产业是基于城乡分工互补关系和经济循环而形成的。城镇和乡村产业在县域相互渗透和交叉重组,带动生产要素在县域集成整合、优化配置,进而形成城乡联动的产业体系。基于城乡空间而形成的县域富民产业,将城市经济和乡村经济的优势结合起来,形成自身独特的发展优势。

　　(三)产业形态:通过县域三次产业融合实现多业态创新发展与县域其他产业相比,县域富民产业具有产业跨界融合、经营主体融通等特征。一方面,产业跨界融合发展。除了一些通过产业承接转移围绕大中城市主导产业形成的县域关联配套产业,县域富民产业大多是以农业为基础、三次产业融合发展而形成的产业形态。另一方面,经营主体融通发展。县域富民产业具有多元化经营主体,龙头企业、中小微企业、乡村作坊、家庭农场(工场)、农民合作社等各类经营主体,依托产业链和价值链建设,通过龙头企业+家庭农场(工场)、“龙头企业+合作社+农户”等多种形式形成发展联合体,实现利益共享,这也是县域富民产业带动作用的体现。

　　(四)发展导向:以带动就业创业、促进居民增收为价值取向发展县域富民产业,不仅追求经济效益,而且更加注重产业发展在稳定就业、促进增收等方面的作用。县域富民产业的富民效应主要体现为两方面:一方面是就业创业的促进效应。另一方面是收入增长效应。

　　二、县域富民产业发展的难点与挑战

　　（一）整体层次和水平不高，区域之间发展不平衡。近年来我国一些地区县域产业得到较快发展,甚至成为县域冠军产业,即产业(产品)产值位居全省全国乃至世界前列。但从全国层面看,县域富民产业发展整体水平依然不高,东部地区和中西部地区发展不平衡。具体包括:一是产业层次偏低。二是转型升级动能不足。三是产业韧性不强。

　　（二）促进县域富民产业发展的体制机制不健全。县域富民产业发展和转型升级过程中,配套改革、要素保障、营商环境等存在明显短板,制约了县域富民产业的发展壮大。一是产业投入增长机制不健全。二是城乡要素市场化配置改革尚待深入推进。三是政策支持不足。

　　（三）产业技术创新能力和要素保障能力不强。对于不少县域而言,由于产业链、创新链、人才链、资金链等没有有效贯通,人才、资金、土地等约束明显,县域富民产业发展内生动力和后劲不足。从产业科技创新能力看,我国县域科技创新能力总体比较薄弱,科技创新和服务体系不健全,创新资金投入总量少,来源渠道比较单一,产业科技创新能力不强。从要素保障能力看,县域富民产业发展普遍面临要素保障不足的问题。人才方面,县域人口老龄化加剧、年轻人口外流,同时又很难吸引和留住高素质人才,特别是科技创新、经营管理等方面的人才。资金方面,县域富民产业经营主体大多规模小,缺乏有效抵押物和担保,财务制度不健全等,导致融资渠道比较单一,融资成本较高,难以扩大生产规模和进行技术改造。用地方面,县域建设用地指标普遍紧缺,不少县域富民产业发展面临“用地难”问题,特别是一些农业大县,建设用地紧缺成为制约富民产业项目落地的瓶颈。

　　（四）县域富民产业联农带农机制不健全。带动就业增收能力是衡量县域富民产业发展成效的重要指标。目前县域富民产业带动农民增收致富的能力普遍还不强,一方面在于县域富民产业发展整体层次不高,产业链条短、附加值低,另一方面在于联农带农机制不健全。此外,为了加大对企业联农带农的激励,相关部门构建了“两个挂钩”机制,即将联农带农机制作为企业享受优惠政策、龙头企业认定的前提条件,但政策激励力度还有待加强。

　　（五）面临大中城市挤压与乡村支撑不足“双重困境”。从理论上看,县域富民产业既能受到城市经济辐射,又有乡村经济的推动和支撑,具有很大潜力空间。但现实是,由于县城综合承载能力不强,大中城市虹吸和乡村支撑不足,县域富民产业发展潜力无法得到充分释放。一是县城综合承载能力不强。二是大中城市挤压。

　　三、培育县域富民产业的主要路径

　　（一）分类施策推进，因地制宜培育发展各具特色的县域富民产业。我国县域数量多,县情差异大,发挥比较优势,走特色化、差异化道路,是发展县域富民产业的必然选择。为此,应依托各地区资源禀赋和产业基础,以市场需求为导向,主要依靠市场机制，因地制宜培育壮大县域富民产业。对于农业资源丰富的县,依托绿色农产品需求增长牵引,重点做好“土特产”文章,着力推进农业标准化、规模化、品牌化建设,推动农业生产供应链、精深加工链、品牌价值链“三链”同构,发展壮大特色种养殖业、特色食品等产业,着力建设农业富民强县。

　　（二）加强制度供给，构建有利于县域富民产业发展的体制机制和政策体系。充分发挥制度和政策创新的保障作用,提升县域富民产业基础能力和发展水平。一是推进配套改革。围绕提升县城综合承载能力,健全推进新型城镇化体制机制,加快补齐县城基础设施和公共服务短板,构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。二是完善支持政策。引导重大产业项目在有条件的县域布局,支持中西部县域与发达地区加强产业对接,创新“飞地经济”、托管运营等产业合作模式。加强县域产业园区或产业集聚区检验检测认证中心、技术研发转化中心、智能标准厂房等建设支持,促进县域产业培育设施提质增效。三是强化县域富民产业要素保障。优化用地保障,探索以县域为基本单元,有序推进全域土地综合整治试点,加强闲置土地盘活利用,整治出的建设用地重点用于县域富民产业发展和公共基础设施建设。

　　（三）强化技术赋能，着力提升县域富民产业技术水平。县域富民产业发展的出路在于科技创新,但过于强调原始创新对多数县域而言并不实际。应找准县域产业技术创新着力点,促进技术创新和产业创新深度融合。一是支持县域围绕富民产业发展,通过设立“科创飞地”、组建创新联合体等方式,利用发达地区的技术、知识、人才等科创资源,采取“在外研发+本地制造”模式,提升产业技术创新水平。二是支持有实力的“链主”企业牵头搭建行业共性技术平台,为产业链关联企业提供技术研发与转化、产品检验检测、试验验证、产品质量认证等服务。三是结合大规模设备更新,支持县域传统制造企业进行绿色低碳设备更新,引入智能装备和自动化生产线,采用高效节能设备、清洁能源利用等,推动生产过程的智能化、数字化和绿色化。四是聚焦富民产业发展需求,依托东西部科技合作机制,加大东西部县域之间科技合作的政策支持力度,推动资源共享、人才交流、平台联建、联合攻关、成果转化和产业化,着力提高西部地区县域创新能力。

　　（四）提升平台载体质量，引导县域富民产业集中集聚发展。产业平台载体具有创新突破、示范引领作用。应强化县域富民特色产业集聚和产业生态培育,高质量建设产业功能载体,提高产业承载能力和集聚化水平。一是优化县域富民产业发展布局。强化县域统筹,推动规模较大、工业化程度较高、分散布局配套设施成本高的富民产业项目向县城产业园区集中,具有一定规模的农产品加工流通等项目向县城或有条件的镇(乡)和物流节点集中,直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链等产业向中心村集中,形成县城、中心镇(乡)、中心村层级分工明显、功能有机衔接的格局。二是推动县域产业园区整合升级。促进县域产业平台载体扩能提级,围绕县域富民产业发展,提升产业园区设施和服务标准化水平,加强水电路气信等基础设施和标准厂房建设,建立投资全周期一站式服务机制,打造城乡联动的优势特色产业集群。三是推动建设中小微企业集聚区、特色产业园区。依托具备条件的中心镇、中心村,建设专业化的中小微企业集聚区、特色产业园区,创新实行产权分割、限定最高售价、税费资金补助等方式,降低企业入园成本,推动同类型企业集中入驻、产业链上下游企业配套入驻,共建共享产品研发、技术创新、检验检测等专业性生产配套,实现集中集聚发展。

　　（五）强化利益联结，增强县域富民产业带动能力和带动效益。坚持强化带动效益与提升带动能力相结合,创新联农带农机制,增强县域富民产业就业增收促进效应。一是建设产业联合体。支持建立“龙头企业+中小微企业+家庭工场”的产业联盟,积极整合产业资源,实现产业抱团发展。二是创新利益联结形式。支持通过订单生产、股份合作、农企合股、分红奖励等模式,建立紧密型利益联结机制,让农民分享产业链增值收益。三是强化联农带农激励机制。加大对紧密型利益联结模式的激励,进一步将完善联农带农机制作为企业享受优惠政策前提条件、龙头企业认定前提条件的“两个挂钩”机制,对积极采取股份合作、利润返还、为农户承贷承还、提供信贷担保等的经营主体,给予一定的财政激励或税收优惠,确保联农多受益多、联农紧受益多、联农稳受益多。