(绩效审计科)

　　《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(中办发〔2015〕58号)中提到：“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。2018年5月，在中央审计委员会第一次会议上习近平总书记再次强调“要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度”。作为基层审计机关发现和应对审计中存在的问题，实现审计监督全覆盖，发挥审计监督职能，是基层审计机关面临的新课题，更是值得所有基层审计人员深思的问题。

　　审计全覆盖不是走马观花、追求数量，也不是所有领域、所有项目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，而是有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖，做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查出问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”，这才是审计全覆盖的应有之义。

　　一、实现审计全覆盖面临的困难和问题

　　(一)审计组织方式单一。基层审计机关通常以部门科室为界限，安排审计项目时，审计组成员大多在本科室人员之间相互调配，组织开展审计工作，这样的组织方式较为单一，一定程度上影响审计工作效率和质量。一方面，导致不同部门科室间信息沟通不及时，不利于发挥整体合力，削弱了团队优势，影响审计工作效率。另一方面，跨科室协作较为困难，不利于大型审计项目的开展，特别是上级审计机关统一组织的交叉审计项目，需组成团队开展工作，不能达到资源整合的效果。

　　(二)审计力量不适应审计全覆盖的要求。审计工作具有很强的专业性，无论在知识结构、业务技能方面，还是综合素质方面，对审计人员的要求较高。目前，基层审计机关人力资源普遍不足，业务人员偏少与任务繁重的矛盾日益突出。一方面，审计力量与审计监督全覆盖要求还不适应。基层审计机关人员编制有限，从事一线审计人员的比例较低，加之缺编人员得不到及时补充更新、一线审计骨干人员经常被相关部门抽调，现有的审计人员，难以承担审计监督全覆盖所带来的大量工作任务。另一方面，审计人员综合能力与审计监督全覆盖要求还不适应。随着审计领域的多元化和审计内容的宽泛性，审计人员将面临巨大的挑战。基层审计机关的审计队伍受机构编制、待遇、地域等方面的限制，审计人员逐渐年龄老化，专业结构单一，复合型高素质的审计人才非常缺乏。

　　(三)审计方法和审计技术手段相对滞后。随着经济社会的发展，国家审计的要求越来越高、审计的范围日益扩大，审计的深度不断深入，审计的对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前，由于受自身条件所限，地方审计机关的审计方法和审计技术手段相对落后。云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些市、县地方审计机关来说十分陌生，而审计面临的新情况和新问题又层出不穷，用传统的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是事倍功半或杯水车薪，很难在现有条件下完成审计全覆盖的艰巨任务。

　　二、实现审计全覆盖、消除监督盲区的突破口

　　(一)整合审计资源，为审计监督全覆盖提供组织保证。在大型的审计项目中，可采用“上审下”、“交叉审”、“联合审”等组织方式开展审计，对独立行使审计监督权，更好地发挥审计职能作用，往往会有事半功倍的效果。基层审计机关在审计资源有限的情况下，要进一步加强审计管理和审计能力建设，创新工作方式方法，优化审计资源配置，如：开展本级预算执行和其他财政收支情况审计和政府重大投资项目等，则打破科室界线，将审计人员统一调配，充分发挥个人专长，使审计组成员达到最佳组合，发挥最好效果。对二级预算单位的审计监督，要充分发挥本系统内部审计监督机构的作用。在专项审计调查中，合理运用行业或系统的内审成果。在特殊业务领域审计中，有效整合和利用社会审计资源，充分发挥社会审计的优势和效能。目前基层审计机关聘请社会中介机构参与审计已经形成一套较为成熟的管理办法，但行业或系统内部审计工作还相对较弱。为此，基层审计机关应加强对内审机构和中介机构的监督与指导，积极探索实践内部审计和社会审计监督的新路径。

　　(二)合理确定范围和重点，制定全覆盖的实施计划。审计机关应定期分析本地区审计对象的变化情况，跟踪公共资金、资产、资源涉及的关联主体，及时将其纳入审计全覆盖的监督范围。采用“必审制”、“年审制”和“轮审制”相结合的模式，科学安排审计项目计划，合理分配审计资源。对领导干部离任审计、政府投资建设项目等实行“必审制”；对同级审、区属国有企业等实行“年审制”；对领导干部任中审计、行政事业单位、财政专项资金、其他农村集体经济组织等实行“轮审制”，从而既可以消除审计盲区，又可以避免重复审计。

　　(三)树立大数据审计理念，创新全覆盖的技术方法。积极构建审计数据系统，加大数据集中力度，探索大数据背景下的联网审计应用。建立建设“财政联网审计平台”，从而实现区级财政、部门预算、国有企业的联网审计全覆盖。审计机关可以构建被审计单位数据库，将全部审计对象纳入监管范围，针对不同层级的审计对象，构建不同的实时监控系统，实现监督的常态化和动态化。